[16]再者，在中央政府与地方政府关系上，将新增事权和尚未明确划分事权中应当由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。
[10]如中央人民广播电台开播藏语节目，并邀请喜饶嘉措大师等对西藏各界人士讲话，呼吁和平解决西藏问题。[20] 周恩来1950年4月27日在中央人民政府民族事务委员会举办的藏族干部研究班上的讲话，也专门对共同纲领中的民族政策给各位学员做了解读。
第十条规定依据西藏的实际情况，逐步发展西藏的农牧工商业，改善人民生活。通过回顾中央政府对达赖和班禅关系的调解与处理，我们也可以对中华人民共和国成立后在民族事务处理方面旨在缔造一个团结、统一、友爱、合作的社会主义的中华民族大家庭的制度依归有一个更为深切的理解。[10] 《解放西藏史》编委会：《解放西藏史》，第107页。可见，西藏的和平解放是中华人民共和国领土和政权统一的体现，也是为了使西藏人民早日获得解放、回到中华人民共和国的大家庭，与国内其他民族一样，享受到共同纲领所赋予的平等权利。中华人民共和国的成立，标志着经历了近代百般屈辱的中国人民终于推翻了三座大山，以崭新的姿态屹立于世界的东方，开辟了中华民族历史的新纪元。
西藏70年来的发展也表明，只有实行民族区域自治制度，才能真正确保西藏各族人民当家作主的权利。[34]具体到中国共产党治理西藏政策，也不能把和平解放、民主改革、改革开放互相对立和隔离，而是要把握其中的历史连续性和共性。源于现实中的各种事由，两者不一致的情形比较常见。
根据《行政诉讼法》第6条规定，行政诉讼确立了合法性审查原则。实际生活中行政主体提供了很多行政协议范本，这便是格式条款问题。根据主体不同，行政法上意思表示模式一般可分为三种：单独属于行政主体、单独属于相对人以及行政主体与相对人双方共同而为。而行政协议的行政性与合同性决定了，法院在行政裁判阶段不仅需要探究意思表示的真实性，而且应当审查意思表示的合法性。
被上诉人在选房时才向上诉人提供《梦白村安置房屋通知单》《安置房屋确认单》《承诺书》等材料，上诉人明知承诺书不是自己的真实意愿，但不签订承诺书就拿不到房屋确认单，当日就无法选房。二、意思表示在行政协议成立阶段的表征 行政协议过程性视域下，行政主体与相对人形成法律关系的首要环节是订立。
（二）意思表示的过程与限度 协议，特指当事人意思表示的合意。与胁迫的显性特征不同，格式条款中隐性的不当影响值得留意，这对行政诉讼提出了新要求。对意思表示解释的司法作业，难以回避行政协议的具体内容和条款，即需要围绕行政协议书文本而展开，解释体现一定作为的表示。行政协议也被称为行政合同或行政契约，是服务行政与合作行政兴起背景下的产物，与传统行政法上命令—服从式的高权模式有所区别。
[16] 参见[英]P·S·阿蒂亚：《合同法概论》，程正康等译，法律出版社1982年版，第5页。[30]考虑到行政协议的公共属性或管理属性，建议我国根据书面的明示方法将意思表示一致的结果固定下来。法院对该采矿权纠纷案中意思表示的解释方法，对同类行政协议纠纷的解释有启示意义。[31]总之，行政协议成立阶段需要双方在特定书面载体上体现意思表示一致。
行政优益权概念源自法国，该国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列超越性权力统称为优益权。基于信赖利益保护原则及诚信原则，行政主体亦不得擅自变更、解除行政协议。
总的来说，在《行政协议规定》业已出台的背景下，行政协议理论与实务研究应当重视司法审查导向的规范分析。如在土地房屋征收补偿协议中，一般都是行政主体最先动议，后续通过相对人的回应才能够使之成立。
[13] 王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第99页。行政协议成立后，尽管意思表示会拘束双方的履约行为，但行政优益权能够单方面截断此种效果。行政主体意思表示的作出，并非是一个静态的时间点，而是包括标准设定、启动、运行到作出的一个动态过程。[18] 王利明：《论行政协议的范围——兼评关于审理行政协议案件若干问题的规定第1条、第2条》，载《环球法律评论》2020年第1期。不管是公法还是私法，迄今我国立法上没有意思表示错误的表述，民法理论与实务中是从当事人主观过错出发使用了重大误解的概念，学界由此对错误与误解的关系产生一定争论。法院认为，行政机关在职权范围内对行政协议约定条款进行的解释具有法律约束力。
在行政协议争议已被纳入行政诉讼受案范围的情况下，书面形式的内容更便于法院推定行政主体的意思表示，以提升争议解决的质效。之所以需要解释意思表示，最重要的原因是语言文字的多义性，只有概念经合理解释后才能判定真意所在。
简言之，意思表示可分为客观要件与主观要件。（三）意思表示的独特方式 民法学界一般认为，意思表示由内心意思和内心意思的外部表示两个要素构成。
就此情形，行政协议双方往往对协议条款的真实含义发生争执，这既是因为二者对意思表示的理解不一，也是由于意思与表示之间分离所产生的实践偏差。此外，与民事合同相比，行政协议中意思表示的文本形式更显复杂。
行政协议作为私法渗入公法的范畴，要求将传统私法关系的属性也放置在公法关系之中，也就是说，行政主体既可以成为权利主体，也可以成为义务主体，而相对人亦是如此。并且，《民法典》总则编、合同编等各编内容中有160多个条款涉及行政法问题，民法典时代的行政法治面临新的发展契机。[59] 参见余凌云：《行政协议的判断标准——以亚鹏公司案为分析样本的展开》，载《比较法研究》2019年第3期。而行政协议往往不具备该种情形，行政协议双方意思表示的作出构成了法律效力的重要前提。
根据英国学者阿蒂亚的理论，意思自治包括两方面含义：一是当事人相互同意的结果。[法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第543页。
[6]行政处罚、行政强制等单方行政行为包含了规制性内容，无需相对人意思表示即能够产生法律效力。意思表示真实性最后的解释结果，依靠法官对证据的解读、判定基础上的作成。
[49] 姚辉、叶翔：《意思表示的解释及其路径》，载《法律适用》2019年第3期。意思表示一致的形成，首先必须具备意思能力。
[39]此类案件中，法院会依法判决撤销行政协议。个人的自由仅仅在于对政府所提条件整个的表示接受还是拒绝。行政协议双方通过程序沟通机制，能够调和彼此的分歧点，亦凸显双方行政行为交涉性的特点，并体现出二者独立的法律人格。这里的变更、解除，是对协议约定的权利义务进行调整，协议内容实现一致时同样体现了双方的意思表示。
面对意思表示特殊性难题，行政协议诉讼需要作出积极回应。换句话说，行政主体的意思表示应当受到法律禁止性规定的约束，表现为一种他治性特征。
不当影响指的是行政主体利用其优越地位，向相对人施加的非正当压力。倘若仅运用普通民事合同解释规则去探寻意思表示的内含，很可能只是探寻了格式合同提供者（行政主体）一方的真实意思表示。
虽然前文提到相对人难以对行政主体实施胁迫，但不排除个别例外。对相对人来说，行政主体在行政协议处于优势地位，若通过举证依然不能发现真实意思表示时，应当按照有利于相对人的方法去作出解释。
